정부는 최근 녹색성장을 새로운 국정 비전으로 제시했다. 본고는 선진국들의 관련 정책들을 분석하여 정부가 저탄소 녹색성장 전략을 성공시키기 위해 점검해야 할 사안들을 베스트 프랙티스 형태로 제안하고자 한다.
정부가 추진하는 여러가지 제도에 대한 제안은 다음과 같다. 먼저, 우리나라는 2013년 이후 선진국에 준하는 국별 의무감축을 강하게 요구받는 가운데 온실가스 다량 배출 산업에 대한 산업별 감축 논의도 진행되고 있다. 국별 및 산업별로 중복된 부담으로 과중한 감축 의무를 지지 않도록 대응하여야 한다. 다음으로, 글로벌 수준의 산업별 감축의무가 부과되면 선진국 기업들의 담합과 개도국 기업에 대한 혜택이 우려되는 상황에서 우리 기업이 피해를 보지 않도록 노력해야 한다. 세 번째로, 보조금이나 세금 감면에 의해 시장을 직접 만드는 방식보다 시장 시스템을 설계하여 관련 시장이 자생적으로 형성되도록 유도하는 방식을 적극 검토해야 한다. 마지막으로, 녹색성장 드라이브가 지방자치단체들이 고유한 경쟁력을 확보하는 계기로 작용되어야 한다.
I. 녹색성장 정책은 환경정책을 통한 산업정책
정부는 최근 ‘저탄소 녹색성장’을 국정 비전으로 제시하고 적극적으로 추진해 나가고 있다. 정부가 추진하는 녹색성장 정책은 기후친화 산업에 대한 적극적인 R&D 지원으로 녹색 기술 부문에서 혁신적 핵심기술을 확보하여 성장동력화하는 것이다. 정부는 녹색성장을 내적으로는 에너지 효율 향상을 촉진하고 외적으로는 수출 경쟁력을 강화하는 기반으로 삼고자 하고 있다. 이를 위해 정부는 조세 및 재정 방향을 친환경적으로 개편하고 배출권 거래제를 도입하는 등 제도적 뒷받침을 해 나갈 예정이다.
녹색성장은 친환경적이라는 점에서 환경정책의 영역임과 동시에 그것을 통한 성장을 중시한다는 면에서 산업정책의 틀에서 다루어야 할 문제이기도 하다. 유치산업 보호 등 과거 구미 선진국들이 실행했던 산업정책은 WTO 규정에 의해 이미 대부분 금지된 바 있다. 하지만 최근 들어 환경정책을 명분으로 한, WTO 규정에서 벗어나지 않는 새로운 산업정책의 틀이 선진국들을 중심으로 만들어지고 있다. 현 정부가 추진하려고 하는 녹색성장 정책 또한 환경정책을 통한 산업정책의 하나로 볼 수 있을 것이다. 그렇다면 이러한 정책을 앞서 수행했던 선진국들의 경험에서 우리는 무엇을 배울 수 있을까? 본고에서는 저탄소 녹색성장 정책의 선진 사례를 살펴봄으로써 국제적 룰에 맞는 녹색성장 전략을 안출하는데 기여하고자 한다.
새로운 산업이 출현하는 과정에서 정부의 초기 시장 형성을 위한 노력은 중요하다. 즉, 먼저 정부가 보조금이나 규제 등을 통해 시장을 직접 창출하는 방안이 있을 수 있다. 다른 한편 산업 도입기에 정교한 시장 설계에 의해 시장에서 수요와 공급이 자생적으로 만들어지도록 유도하는 방식도 가능하다. 환경 산업의 경우 대다수의 선진국들에서 첫 번째 방안이 1차적으로 이용된 것을 알 수 있다. 시장 창출의 대표적인 사례가 태양광, 풍력 등 신재생 에너지 발전 시장이다. 선진국 정부는 신재생 에너지 사업자들에게 보조금 및 세제 혜택을 제공함과 동시에 기존의 발전 사업자들에게 신재생 에너지를 강제로 구매하도록 하는 정책을 사용했다. 이를 통해 기존 발전 산업에 비해 효율이 떨어지는 신재생 에너지 산업에서 설비 가격이 인위적으로 낮아지도록 유도하여 경제성이 확보되도록 돕는 방식이다. 한편 시장 메커니즘 설계(mechanism design)의 대표적 사례는 배출권 거래제이다. 온실가스 배출 한도를 인위적으로 줄여 나가면서 배출권을 해당 기업들이 자율적으로 거래하게 만들어 시장의 수급이 만들어지는 것이다.
일반적으로 보조금 등에 의해 직접적으로 해당 시장을 만들어나가는 전통적인 산업정책은 주로 제조업 분야에 적용된다. 한편 시장 설계 방식은 배출권 거래 관련 시장처럼 주로 서비스업 분야에서 효과적일 수 있다. 물론 양자 간의 정책적 시너지가 발생하면 더욱 효과가 크다. 시장 설계에 의해 배출권 거래제가 일단 안착되면 해당 시장 설계를 더욱 정교하게 발전시켜 발전 전망이 밝은 신산업 영역에 대해 배출권 무상할당을 많이 해주는 방식으로 2차적인 산업정책도 추진할 수 있는 것이다. 과거 유럽 각국에서도 제 1, 2차 배출권 거래제 기간에 자국의 사정에 맞는 각국별 할당 계획(national allocation plan·NAP)을 통해 배출권 거래제의 틀 안에서 환경 관련 산업정책을 추진한 바 있다.
II. 녹색성장 정책의 베스트 프랙티스
1. 유럽연합의 다층적 거버넌스 전략
유럽 친환경 산업정책의 특징은 유럽연합의 다른 정책들과 마찬가지로 정책 주체가 다양한 다층적 거버넌스(multi-level governance) 구조를 갖는다는 점이다. 유럽연합 정책들은 많은 경우 EU 차원, 회원국별, 회원국 지자체별 정책수단이 결합된 형태로 추진된다. 특히 환경-산업정책의 경우에는 이러한 다층적 거버넌스 모델이 성공적으로 자리잡은 대표적인 사례이다. 우선, EU에서 온실가스 감축에 대한 어젠다를 제시하고 배출권 거래제의 틀을 만드는 동시에 EU 차원의 환경 규제를 통해 선제적인 규제 모델을 제시한다. 다음으로, 회원국 차원에서는 환경-산업정책을 통해 자국 산업의 성장동력화를 추구한다. 그리고 마지막으로, 각 지방자치단체들은 각 지역별로 유럽연합의 틀 내에서 허용되는 구조정책(structural policy)을 통해 지역 특성에 맞는 추가적인 규제 및 보조금 지급을 통해 지역 특성화 산업을 발전시키고 있다. 이러한 EU-회원국-지자체 간의 다층적 거버넌스 구조 하에서 역할 분담과 이해관계 조정을 이뤄 개별 회원국 정부나 지자체 단독으로는 수행하기 어려운 폭넓은 정책과 특수한 상황에 맞는 맞춤식 정책이 함께 실행될 수 있는 것이다.
EU의 배출권 거래제와 지속가능한 산업정책(sustainable industrial policy)
무엇보다 EU 차원에서의 친환경 산업정책은 배출권 거래제와 지속가능한 산업정책으로 대별해 볼 수 있다. 지속가능한 산업정책은 유해물질 사용 금지나 재활용 등 환경규제를 포함한다. 무엇보다 EU는 배출권 거래제를 국제 사회에서 처음으로 성공적으로 정착시켰다. EU는 배출권 거래제를 정착시켜 굴뚝산업의 온실가스 감축을 넘어 금융, 인증사업 등 서비스 분야까지 포괄하는 새로운 산업으로 발전시켰다. EU 차원에서 추진된 일련의 정책이 성공을 거두어 국제적인 틀에서 교토협약이 가능하게 되었으며, 유럽 연합국 내에서는 배출권 거래제가 성공적으로 도입되었다고 평가할 수 있다. 교토협약 당시 회원국 각국의 사정이 모두 상이함에도 불구하고 EU 차원에서 ‘1990년 대비 8% 온실가스 감축’이라는 단일한 목표를 제시하였기에 각 EU 회원국의 개별적인 이해를 아우르는 국제사회에 대한 약속이 가능했던 것이다. 이로 인해 현재의 배출권 시장이 유럽을 중심으로 개도국들이 참여하는 안정적인 모델로 성장할 수 있게 되었다. 세계 배출권 시장의 주도권을 EU가 쥐었다는 점은 포스트 교토 협상에서도 가장 중요한 협상의 동력으로 작용하고 있다. 유럽연합은 2020년까지 1990년 대비 20%의 온실가스 감축, 그리고 여타 선진국이 참여할 경우 30%의 온실가스 감축이라는 높은 감축 목표를 제시하며 여타 선진국들을 압박하고 있다.
배출권 거래제로 대표되는 온실가스 감축을 위한 기업간 거래는 대표적인 시장 설계(mechanism design)의 사례이다. 유럽연합은 배출권 거래제 2기(2008~2012) 동안 온실가스 배출을 2005년 대비 평균 5.7% 감축한다는 목표를 세웠다. 유럽연합에 속한 각 회원국은 신규 가입국들까지 포함하여 최대 19.7%까지 국가별 감축 목표를 세우고 각국은 이를 기준으로 자국 기업들에게 배출권을 할당하는 방식으로 거래가 이루어진다(<표 1> 참조).
이와 같은 배출권 시장이 유지되기 위해서는 적절한 수준의 배출권 할당이 지속적으로 이루어져야 한다. EU의 1기 배출권 거래제 시장처럼 배출권이 특정한 시기에 과도하게 할당될 경우 시장에서는 공급 과잉으로 배출권 가격의 폭락이 발생하고 이에 따라 온실가스 감축 및 신시장 창출이 난항을 겪게 된다(
● 배출권 거래제 조기 시행으로 인한 새로운 산업 선점 효과
이처럼 글로벌 배출권 거래 시장이 형성될 경우 유럽 기업들이 가장 혜택이 클 것으로 보인다. 이들은 자체 배출권 거래제에서 이미 충분한 경험을 쌓아 세계 시장에서 앞서나갈 가능성이 높다. 실제로 CDM 사업 등록 및 인증 분야 상위 10개 기업 중 일본 기업 2곳을 제외하고 나머지 8개가 유럽기업이다. 유럽계 기업들의 점유율은 95%에 이른다(<그림 1> 참조). 일본과 한국, 미국, 중국 등 비유럽계는 모두 합쳐 5%에 미치지 못하고 있다. 또한 현재 배출권을 실제로 사고 파는 거래 시장도 ECX, EEX, Nord Pool 등으로, 모두 유럽을 기반으로 형성되어 있다. 인증이나 거래시장 외에도 CDM 사업 컨설팅, 투자 등 새로운 서비스 산업 전반에서도 유럽 기업들은 시장 설계를 선점한 것을 기반으로 세계 시장에 대한 영향력을 유지해 나갈 수 있을 것으로 보인다.
또 효과적인 시장 설계는 잠재적으로 신재생 에너지 개발, 에너지 다사용 산업 부문의 설비 효율화 등을 통해 기존 산업에도 큰 영향을 미친다. 지금까지 신재생 에너지나 설비 효율화 사업은 대부분 정부의 보조금이나 규제에 크게 의존해 왔다. 그 결과 보조금 중단이나 설비 가격 상승 등 외부의 변화가 발생하면 산업 기반 자체가 쉽게 붕괴되곤 했다. 실제로 미국은 풍력 산업의 조세 감면을 통해 수차례 시장을 활성화하려 시도했다. 그러나 조세 감면 시효가 만료된 2000년, 2002년, 2004년에 신규 설비용량이 전년대비 각각 93%, 73%, 77%씩 축소되었다(<그림 2> 참조). 이처럼 지속적인 정책적 뒷받침이 없이 보조금에만 의존한 인위적인 시장 형성은 수포로 돌아갈 공산이 크다. 하지만 시장 설계에 의해 장기적인 감축 목표가 정해진다면 기업들은 자발적으로 시장의 장기수요에 대응해 안정적인 사업 계획을 추진할 수 있게 된다. 당시의 미국 풍력산업이 정부의 보조금에 기반한 ‘천수답 산업’이었다면, 지금 유럽은 2020년까지의 장기적인 전망과 안정된 시장 기반을 가진 ‘관개(灌漑) 산업’이라고 할 수 있겠다.
● 유럽 고유의 환경 기준의 글로벌화
앞서 살펴본 대로 EU는 시장 메커니즘을 중심으로 지속가능한 성장(sustainable growth)이라는 목표 아래 산업적인 전환을 모색하고 있다. 또한 부족한 부분은 각종 제도적인 보완을 통해 수행해 나가고 있다. 이에 따라 유럽연합은 역내 기업들이 시장 내에서 엄격한 EU의 환경 기준에 따라 선도적으로 활동하도록 유도함과 동시에 자신들의 엄격한 환경 기준을 글로벌 스탠더드로 만들려는 노력을 하고 있다. 특정유해물질사용제한지침(RoHS)이나 폐전기전자처리지침(WEEE) 등 환경 기준은 이미 글로벌 차원에서 적용되기 시작하였고, 자동차 산업의 배기가스 규제(EURO 4, 5)도 글로벌 차원의 영향력을 얻어가고 있다. 역내 기업들이 역외 기업들에 앞서 글로벌 환경 기준을 맞추고 이를 통해 글로벌 경쟁력을 갖출 수 있도록 선제적 환경 규제를 도입한 것이다.
● 유럽 환경산업의 발전
유럽연합의 환경산업은 2007년 현재 2,270억 유로 규모로 유럽연합 전체 GDP의 2.2%를 차지하고 340만개의 일자리를 창출하고 있다. 또 유럽은 풍력과 태양광 시장 등에서 신재생 에너지 발전시장의 40% 이상을 점유하고 있기도 하다(<그림 3>, <그림 4> 참조).
독일의 친환경 산업정책
개별 국가 차원에서는 국가별 상황을 고려한 독특한 산업정책이 다양하게 구사되고 있다. 예를 들어 독일은 신재생 에너지로 원자력을 대체하고자 하는 친환경 산업정책, 덴마크는 바람이 많은 자연조건을 활용한 풍력산업에 대한 전폭적 지원, 그리고 네덜란드는 투자, 감세, 신재생 에너지 강제구매, ‘그린 모기지’ 사업(친환경 주택 구매 시 보조금 지급)에 이르는 전방위적 정책을 사용하는 등 국가별로 다양한 형태로 추진되고 있다.
특히 신재생 에너지 분야의 시장화에 주안점을 둔 독일의 최근 친환경 산업정책은 주목할 만하다. 독일 정부의 확고한 신재생 에너지 사용 정책에 힘입어 신재생 에너지 사용 비중이 급격히 늘어났을 뿐 아니라 충분한 내수 기반 확보에 힘입어 관련 산업 또한 세계적인 경쟁력을 갖출 수 있었기 때문이다(구체적인 신재생 에너지 지원 정책 사례는
2007년 현재 최종 에너지 소비에서 신재생 에너지가 차지하는 비중이 8.6%로 2000년의 3.8%에서 두 배 이상으로 높아졌다(<그림 5> 참조). 특히 풍력 발전이 2만 2,247MW 용량의 발전 기기가 설치되어 한 해 동안 39.5 TWh의 전기를 생산하여 가장 큰 비중을 차지하고, 태양광 에너지의 경우에도 3.5 TWh를 생산하는 등 전세계에서 가장 많은 태양광 발전 설비를 보유하고 있다.
이러한 성과를 바탕으로 독일 정부는 앞으로도 신재생 에너지에 대한 투자를 과감하게 확대하여 2000년 3.8%에 불과한 신재생 에너지 사용 비중을 2050년에는 48.5%까지 끌어올린다는 계획이다. 석탄, 석유, 천연가스는 모두 절반 이하로 사용량을 줄일 계획이다. 원자력은 가동이 중단되게 된다(<그림 6> 참조).
독일은 특히 2000년 신재생 에너지법(Erneuerbare Energie Gesetz)이 실시된 이후 신재생 에너지 생산이 급증했다. 1990~1999년 연평균 5.7% 성장에 그쳤던 신재생 에너지 생산이 2000~2007년 연평균 14.1% 성장으로 성장세를 2배 이상 높인 것이다. 이와 같은 신재생 에너지의 사용 확대에 힘입어 독일은 2007년 온실가스를 1억1,500만톤이나 절감하여 기준연도 대비 온실가스를 15% 감축하는 효과를 본 것으로 나타났다.
신재생 에너지의 확대를 위한 각종 지원은 관련 산업 분야에 대한 생산성을 향상시켜 세계적인 경쟁력을 확보한 신성장 산업으로 발전할 수 있는 기반을 제공했다. 독일의 신새생에너지 관련 총 매출은 이미 2003년 설비 설치와 관련해 61억 유로, 운영과 관련해서 39억 유로로 총 100억 유로에 달했다. 매출 증가세는 계속되어 2007년에는 각각 107억 유로, 144억 유로로 총 매출이 250억 유로로 4년만에 2.5배나 증가했다. 고용도 급격히 늘어나 2004년 16만500명에 불과하던 일자리가 2007년 24만9,300명으로 연평균 15.8%에 이르는 빠른 성장세를 보이고 있다.
또한 수출규모 면에서도 독일의 환경상품은 2005년 이미 전자산업과 유사한 460억 유로 규모에 달하였고, 2006년과 2007년에는 각각 560억 유로, 595억 유로에 달할 것으로 보인다. 이는 세계시장에서 환경시장 규모가 2006년 약 3,500억 유로가량 으로 추정할 때 16.1%의 시장을 차지한 셈이다. 뒤를 이어 미국이 14.9%, 일본이 9.2%를 차지한 것으로 나타났다. 이와 같이 세계 시장에서 높은 점유율을 보이고 있는 것은 독일의 신재생 에너지 산업이 (내수)시장 확대를 기반으로 높은 생산성을 달성했기 때문이라고 할 수 있다. 실제로 높은 인건비 등에도 불구하고 태양광 설치 비용은 경쟁국 대비 20% 가량 낮은 수준으로 나타나는 등 이미 태양광 제조 등 관련 산업 부문에서 높은 생산성을 통해 산업 전반에 걸친 경쟁력을 확보하고 있다(<그림 7> 참조). 이와 같이 독일의 신재생 에너지 산업은 정부 지원 → 내수시장 확대 → (규모의 경제에 의한) 생산성 향상 → 국제 경쟁력 확보의 선순환을 거친 것으로 분석된다. 이는 GT(green technology)분야를 IT 분야에 이어 제 2의 성장동력으로 키우려 하는 한국에 시사하는 바가 크다.
또 한 가지 독일의 신재생 에너지 기업들은 대부분이 중소기업이라는 특징을 가지고 있다. 정부의 지원에 대한 명문화된 틀이 있고, 이에 발빠르게 대응한 중소기업들이 시장을 먼저 장악한 것이다. 이들 분야는 소규모 설비산업 중심으로 성장이 이루어져 대기업들의 관심이 늦어진 상황에서 중소기업들이 각 지역의 제도에 맞추어 지역별 전력회사와 직접적으로 연계하여 설비를 제공한 것이 좋은 성과를 거두게 된 것이다. 태양광 산업의 경우 실리콘, 웨이퍼, 셀, 모듈, 종합가공 분야에서 각각 선두를 달리는 기업의 고용 인원을 보면 바커헤미(Wacker Chemie) 960명, PV실리콘(PV Silicon) 130명, Q셀즈(Q-Cells) 1,460명, 솔론(Solon) 400명, 솔라월드(Solarworld) 900명 등 중소 규모의 기업들이 대부분이다. 지금은 규모가 커진 풍력 관련 기업들도 창업 후 3~4년 만에 세계적인 규모에 이르는 등 신재생 에너지 분야에서 중소기업들의 성장세가 두드러진다.
지방자치단체들의 특성화 전략
마지막으로 유럽 지방자치 단체들의 선도적인 정책 또한 친환경 산업의 성장에 주요한 동인이 되었다. 유럽의 지방자치단체들의 전략은 규제, 기업과의 협력, 지역연구소를 통한 전략 등 다양한 방식으로 나타난다. 독일의 마부르크(Marburg) 시는 최근 주택을 신축 또는 재건축할 때 태양열 혹은 태양광 설비를 의무적으로 설치하도록 강제하는 급진책을 통과시켰다. 한편 프랑스의 술츠수포레(Soultz-sous-Fore^ts) 지역은 대기업들(EdF, Pfalzwerke, EnBW 등)과의 공조를 통해 지열 발전 사업을 추진해 이 분야의 메카로 부상하고 있다. 구 동독 지역인 쇠네백 (Scho¨nebeck) 지역에서는 유럽연합 지역 보조금을 활용해 지역연구소(GeoForschungszentrum Potsdam) 주도로 발전설비 투자를 강화하고 있다.
특히 구동독 지역의 친환경 사업은 성공적인 지방자치단체의 전략 사례로 주목할 만하다. 구동독 지역은 통일 이후 과거의 산업을 대체할 신사업 발굴이 부진하여 오랫동안 성장이 정체되었고 실업률은 20%에 육박할 정도로 경제 구조 붕괴가 심각했다. 하지만 유럽연합에서 지원하는 구조기금(European Structural Fund·ESF) 등 이 지역 GDP 대비 2.78%에 이르는 구조 개선에 대한 다양한 지원을 발판으로 삼아 친환경 산업을 차세대 성장 산업으로 육성하였다. 그 결과 Q-Cells, Conergy, Ersol, ASi Industries, Solon 등 많은 태양광 기업들이 구동독 지역에 자리잡았다. Nordex, Enercon 등 풍력 기업들은 동독에 위치해 전체 풍력 발전의 40%를 담당하고 있다. 이처럼 신재생 기업들이 대거 설립되면서 구조적으로 취약하던 동독 지역의 산업 기반은 보다 건실해졌고 고용 사정도 양호해져 신재생 에너지가 발전한 지역을 중심으로 실업률도 한 자릿수 대로 낮아지고 있다.
2. 일본의 톱 러너 전략
일본의 환경산업 전략은 친기업적이다. 일본은 자국 산업에 대한 부담을 우려하여 강제적인 배출권 거래제 도입을 가능한 한 미루고 경단련 중심의 자발적 협약을 중심으로 온실가스 감축을 유도하였다. 물론 이런 산업계에 대한 우호적인 전략은 이미 오일 쇼크 때부터 수송 및 주거 부문의 에너지 효율성 증대에 많은 노력을 기울여 세계 최고 수준에 도달한 점이 밑받침이 되었다. 일본 산업의 특징은 기업들에게 이른바 톱 러너(Top Runner) 방식이라는 벤치마킹에 의한 효율성 지표을 도입했다는 점에 있다.
벤치마킹을 통한 톱 러너 전략
톱 러너 전략은 기준연도에 한 산업 내에서 에너지 효율이 가장 높은 기업, 즉 톱 러너의 생산성을 목표 연도까지 다른 기업들이 달성하도록 만든 것이다. 이를 달성하기 위해 세금 경감이나 친환경 고효율 인증제도 등의 각종 정책 수단을 동원하였다. 가솔린 승용차의 경우 2010년 달성하고자 하는 연비 효율을 20% 초과달성한 차량에 대해서는 취득세를 30만엔 감축하고, 보유세를 50% 깎아주는 인센티브를 주었다.
10% 초과달성한 차량에 대해서도 취득세 15만엔 감축하고, 보유세를 25% 경감시켜 주는 등의 방식으로 혜택을 주었다. 이러한 톱 러너 제도를 통해 2010년 달성하고자 했던 15.1L/km의 연비 목표를 2005년에 이미 달성하였다. 자동차 외에도 텔레비전, 비디오레코더, 복사기, 컴퓨터 등 AV 사무기기에서부터 에어컨, 비데, 전기밥솥 등 생활가전에 이르기까지 21개 품목에서 이와 같은 톱 러너 방식의 부문별 협약을 진행하였다.
톱 러너 방식은 벤치마킹에 의한 효율성 향상 외에도 이른바 부문별 특성을 고려한 공정성 기준을 따른다. 즉 한 산업, 혹은 품목 내에서 차등화된 목표를 제시한다. 예를 들어 자동차의 경우에도 소형차, 경차에 집중한 회사와 대형차에 집중한 회사에 각각 차등화된 목표를 제시하는 것이다. 이와 같은 차등화된 목표는 뒤에 살펴볼 톱 러너 방식의 글로벌 적용 시에도 마찬가지로 작용되게 될 것이다(<그림 8> 참조).
기본적으로 톱 러너 방식은 대기업에 다소 유리한 정책으로 알려져 있다. 실제로 대량 생산을 통해 규모의 경제에 의한 높은 효율을 누리고, 관련 특허를 다수 보유하여 기술적 우위를 획득한 일본의 대기업들은 대다수가 산업별 톱 러너로 지정되어 각종 혜택을 본 것으로 알려져 있다. 반면에 중소기업들은 대기업 수준의 효율성에 도달하기 위해 많은 노력을 기울여야만 했다.
글로벌 차원의 톱 러너 방식 적용(톱다운 방식과 보텀 업 방식의 조화)
일본은 최근 국가별 경쟁이라는 틀에서 접근하여 과거 자국 산업에 대해 적용하던 톱 러너 전략을 글로벌 부문별 협약(GSA·Global Sectoral Agreement)이라는 방식으로 발전시켜 포스트 교토체제 협상에 나서고 있다. 글로벌 수준에서 적용된 톱 러너 방식은 다음과 같다. 이미 선진국들은 국별 할당이라는 방식으로 교토협약에 의해 부과된 의무를 이행해야 한다(톱다운·top-down 방식). 하지만 개발도상국들은 아직 감축에 대한 ‘측정, 보고 및 검증 가능한 방식’의 의무가 없고 이에 대한 선진국들의 반발도 큰 편이다. 하지만 온실가스 배출이 많은 몇몇 산업들에 대해 우선적으로 산업별 감축 목표를 정하고 개도국들도 이에 참여하는 산업별 감축을 한다면 어떨까? 개발도상국들도 국가 수준에서 구체적인 의무 부담을 지지 않아도 주요 산업별로 공정한 경쟁이 가능한 상태로 실질적인 감축을 이룰 수 있다(보텀 업·bottom-up 방식).
좀더 구체적으로 살펴보면 선진국들 사이에서는 각국별로 자신들의 국가 감축 목표를 지키면서 부차적으로 집약도 등 세부적인 방식을 통해 감축에 들어간 비용, 노력 등을 비교하여 다음 목표에 반영하도록 한다. 반면 개도국들의 경우에는 국가별 감축 목표가 없더라도 운송, (석탄)발전, 철강, 시멘트, 알루미늄 등 개별 부문에서 각각 감축 목표를 설정하고 감축을 진행해 나간다는 것이다. 이를 다시 국별 영역과 GSA 영역으로 나누어 보면 주거, 상업 부문 등은 선진국들 사이에서 국가 정책 영역으로 남게 되고, 수송과 발전부문은 선·후진국 모두의 효율성 비교와 국별 정책이 중복된 영역이 되며, 철강, 시멘트, 알루미늄 등 산업 부문은 선·후진국 모두의 효율성 비교만으로 남게되는 GSA 영역에 속하게 된다(<그림 9> 참조).
이러한 GSA 방식을 통해 각 산업 부문별로 감축 목표 설정 및 거래가 가능하게 될 전망이다. 개도국들의 경우에도 자신들의 산업 부문별 감축 성과를 산업별 배출권 시장에서 거래할 수 있도록 한다는 것이다.
GSA 논의의 진행 현황
산업별 협약이 성공적으로 이루어지면 석탄을 이용한 발전 부문(전체 발전의 70%), 철강, 시멘트 등 산업 부문(전체 산업의 50%), 자동차 등 육상운송 부문(전체 수송의 70%)에서 추가적인 감축이 이루어질 것으로 전망되고 있다. 이들 부문은 글로벌 온실가스 배출의 총 56%를 차지하고 있을 뿐 아니라 상당한 정도로 과점이 이루어져 있기도 한 분야이다(<그림 10> 참조). 예를 들어 알루미늄 산업의 경우 온실가스 배출의 0.9%를 차지하고 이 가운데 상위 10개의 기업들이 전체 시장의 54%를 차지한다. 시멘트는 상위 10개 기업이 25%의 점유율을, 철강산업의 경우 상위 10개 기업이 26%, 상위 20개 기업이 35%를 차지하고 있다. 상위 기업들은 선진국들뿐 아니라 개도국들에도 포진한다. 좀 더 많은 온실가스 배출원들이 감축 대상에 포함될 수 있는 것이다.
현재 선진국들은 일본이 주장하는 글로벌 산업별 협약(GSA)에 대해 긍정적으로 검토하고 있다. GSA에 의한 부문별 의무할당이 이루어질 경우, 개별 개도국은 감축 의무가 없다 해도 해당 국가의 기업들은 감축 의무를 지게 된다. 이에 따라 선진국에서는 자국 기업들이 온실가스 감축 부담이 없는 개도국으로 공장을 이전하는 이른바 ‘탄소기업 해외이전(carbon leakage)’을 방지할 수 있을 것으로 본다(
또 미국의 경우에는 글로벌 산업별 협약이 논의의 한 축으로 등장하면서 자국 개도국 간의 대결 구도로 흐르던 포스트 교토협약의 논의 과정에서 새로운 논쟁점이 생겨난 것에 대해서 반기는 분위기이다. 일부 후발 개도국들 중에는 찬성하는 국가들도 있다. 부문별 의무할당을 선·후진 기업들에게 차등 적용할 경우 오히려 배출권을 판매할 수도 있어 국별 의무 분담을 지지 않더라도 배출권 시장에 진출할 기회가 열릴 수 있기 때문이다.
GSA 어프로치의 문제점
그렇다고 해서 GSA가 만능의 묘책인 것만은 아니다. GSA 접근은 다른 여러 가지 장점에도 불구하고 온실가스 감축을 위한 피난처(CO2 havens)를 만들 수 있다는 문제점을 갖는다. 각각 감축 여력이 상이한 전세계 경쟁 기업들을 한꺼번에 경쟁시키려면 부문간 경쟁에서도 일본의 경험처럼 수준별로 등급을 나누어 각각 다른 기준을 적용하여 이들을 각각 효율화하는 방안을 모색하게 된다. 소득세의 경우 소득별 담세 능력을 감안해 구간별로 세율이 달라지는 것과 같은 이치이다. 각각의 수준별 효율화는 결과적으로 동일한 감축 단위로 인정받아 거래될 수 있다. 그 결과 온실가스 배출이 많은 개도국 생산자들도 낮은 수준의 효율 개선으로 감축을 인정받으며 생존하게 되는 효과를 가져올 수 있다. 철강산업의 경우에도 우크라이나와 인도, 중국 등지의 철강 기업들이 실질적으로 많은 온실가스를 배출하지만 개도국 기업들이기 때문에 오히려 배출권을 할당받는 특혜를 볼 수도 있다는 것이다(<그림 11> 참조).
또 정보의 비대칭에 의한 독점화 우려도 존재한다. 글로벌 산업별 협약이 이루어지기 위해서는 산업별로 대표성을 가진 기관이 효율성 지표를 만들기 위한 자료를 수집하고 의견을 수렴하는 절차를 거치게 되는데, 이 과정에서 글로벌 톱 플레이어들만의 담합이 이루어질 수 있는 여지가 있는 것이다.
마지막으로 동일한 산업 내에서 가장 효율적인 기술이나 가장 효율적인 기업이 가진 기술에 따라 기준이 정해지므로 잠재력이 많지만 현재 효율이 낮은 기술을 가진 기업은 인증이 이루어지지 않거나 벌금을 부과받을 수 있다. 특히 많은 일본 기업들이 다수의 산업에서 가장 높은 효율을 가지고 있고, 환경 관련 경쟁력이 높은 대기업들이 많아 기준 선정에 유리한 여건이라는 점은 경계할 필요가 있다.
3. 미국 환경산업의 잠재력
미국도 최근 환경산업에 대한 관심을 집중하고 있다. 지금까지 미국은 자국 산업에 대한 부담을 이유로 국가 차원에서는 교토협약에 대한 비준을 거부해왔다. 다만 대내적으로 환경산업에 대해 높은 관심을 가지고 있는 글로벌 기업들을 중심으로 기후변화 선도기업 프로그램(Climate Leaders Program)이 구성되어 자발적인 성장 전략이 추진되고 있다. 실제로 이 프로그램에 소속된 미국의 글로벌 톱 기업들은 다른 나라의 기업에 뒤지지 않는 환경 전략을 제시하면서 에너지 효율성을 높여왔다.
하지만 앞서 미국의 풍력산업에서 살펴보았듯이 미국의 환경산업은 가다 서다를 반복하는 “스톱 앤 고(stop and go)”식의 정책으로 성장과 정체를 반복하는 문제점을 보여왔다. 이에 대한 반성으로 지난 9월 23일 미국 정부는 8년간의 신재생 에너지 시설 설치와 연구개발(R&D)에 대한 세금 감면을 규정한 법안을 통과시키며 환경산업의 성장 기반을 새롭게 다졌다. 과거 일본과 유럽이 시행했던 것처럼 세금 감면을 동반한 산업 육성으로 방향을 전환하고 있는 것이다.
미국의 환경산업은 성장 잠재력이 충분하다. 태양열이나 태양광 산업의 경우에는 미국 대부분의 지역에서 일조량이 풍부하여 유럽이나 일본과는 비교가 되지 않을 정도로 입지 여건이 유리하다. 풍력산업도 GE와 같은 대기업을 중심으로 충분한 기반이 확보되어 있는 상황이다. 잘 알려진 것처럼 풍력산업에서는 베스타스(덴마크), 가메스(스페인), 에너콘(독일) 등과 함께 GE가 독보적인 선두 그룹을 형성하고 있다. 미국 기업들의 환경산업에 대한 투자도 최근 급격하게 늘어나는 추세이다. 2005년 이후 벤처 캐피털의 투자가 급증하고 많은 환경 관련 벤처기업들이 생겨나면서 미국의 환경산업이 빠르게 성장할 가능성이 있는 것으로 전망된다.
III. 녹색성장 정책의 성공 조건
한국의 차세대 성장동력으로 녹색성장을 제시한 것은 불가피한 선택일 수 있다. 미국이 중국과 인도 등 개도국들의 일정한 참여를 요구하는 수준인데 반해, 일본은 개도국 참여 문제에 대해 최근 산업계의 목소리를 대변하며 강경한 입장을 표명하고 있다. 포스트 교토 협약에서 개도국의 일정 수준 참여 외에도 OECD 국가인 한국과 멕시코, 그리고 이에 상응하는 경제력을 가진 싱가포르도 ‘부속서 I 국가’ 범주에 포함되어 엄격한 국별 감축 의무를 져야 한다고 주장하고 있다. 이러한 주장이 관철될 경우 우리나라도 유럽과 일본과 동등한 수준의 국별 할당 의무를 2013년부터 지게 될 가능성이 있다. 또 일본의 주장이 완전히 관철되지 않더라도 온실가스 감축에 대한 부담은 피해갈 수 없는 상황이므로 온실가스 감축 투자를 성장 동력으로 전환시키는 작업은 시급하다고 할 것이다.
국별 의무와 산업별 의무의 중복 부담 막아야
문제는 자칫 대응에 소홀할 경우 국별 의무와 산업별 의무의 중복된 부담이 우리 산업계에 부과될 수 있다는 것이다. 하지만 우리나라에서는 이를 더 면밀히 검토해 보아야 한다. 우리 기업으로서는 수출 비중이 높은 우리 산업에 조기에 감축 의무가 부과되면 수출 경쟁력이 약화될 가능성이 있다. 우리가 중층적인 부담을 지지 않고 국별 부담 의무만 수용하게 되었을 경우 정부에서는 유럽의 예에서처럼 주거, 수송 부문의 부담분을 조정하면서 수출 기업들에게는 다소 부담을 경감시켜 줄 수 있을 것이다. 하지만 중층적인 의무가 부과되면 수출 기업은 수출 기업대로 산업별 의무에 따른 부담을 지고, 동시에 내수산업도 높은 의무가 부과되어 신성장 동력으로의 전환은 고사하고 많은 투자에도 불구하고 부담만 커지는 상황이 올 수도 있다.
국별 의무와 산업별 의무를 정하는 시기도 중요하다. 산업별 의무가 먼저 설정되어 산업별 의무를 선진국 기준으로 엄격하게 적용받은 후 추가적으로 국별 기준을 적용받을 경우 부담이 배가될 수 있다. 우리의 국별 기준이 어느 기준에 적용될지에 따라 추후 우리에게 맞는 산업별 기준이 적용되는 것이 더 유리할 수 있다.
GSA를 둘러싼 모호성 해소 필요
지금도 글로벌 온실가스 감축을 둘러싼 산업별 감축 의무는 유럽연합과 미국 캘리포니아 주의 자동차 배기가스 제한이나 유럽에 취항하는 항공산업에 대한 배출권 구매제 도입 전망에서 보여지는 것처럼 점차 강화되고 있다. 우리 기업들로서는 이미 도입된 기존의 산업별 감축 의무와 새로운 GSA에 의한 감축 의무가 각각의 산업에 대한 걸림돌이 되지 않도록 대비해야 한다. 또한 GSA에 의한 산업별 감축이 자칫 선진 독점기업들만의 담합을 유도하거나 일부 개도국 기업에게만 배출권 판매라는 혜택을 제공하는 결과를 초래하지 않는지도 면밀히 검토해 대응해야 한다.
산업별 기준 설정이 개도국이나 선진국의 이원화된 기준으로 설정되어 선진 개도국인 우리에게 불리하지 않도록 산업별 기준 설정 시 협상 과정에서 주의해야 할 것으로 보인다.
보조금이나 세금감면에 의한 시장보다 시장을 직접 만드는 설계방식을 도입해야
일본, 유럽, 미국의 사례에서 확인할 수 있듯이 보조금이나 세금 감면에 의한 정책은 일관되게 추진되기만 하면 직접적으로 시장을 만들 수 있다. ‘스톱 앤 고’ 방식으로 정책이 수행되지 않는다면 정책 목표에 상응하는 성과가 기대되는 것이다. 하지만 직접적인 시장 하나만을 만들어 나가는 것이 목표가 아니라 연관산업에 대한 동반육성을 계획한다면 시장 설계에 의한 방식을 함께 도입할 필요가 있다. 특히 보조금 지급이나 세금 감면 등에 의한 정책은 단기적으로도 보조금이 중단될 경우 언제든지 시장 자체가 붕괴할 수 있는 만큼, 장기적인 시장에 대한 전망이 가능한 배출권 시장 도입 등을 통한 시장 설계를 도입할 필요가 있다. 현재 서비스 산업 관련 시장의 경우는 앞서 살펴보았듯이 거의 모두가 시장 설계 방식을 통해 배출권 거래제를 도입한 유럽 기업들이 주도하고 있는 실정이다. 우리 실정에 맞는 동아시아를 기반으로 한 배출권 거래시장의 도입이 논의될 필요가 있다.
지방자치단체 고유의 경쟁력 확보 계기로 삼아야
지방자치단체의 경우 자체 실정에 맞는 환경산업을 적극적으로 발굴함으로써 고유의 경쟁력을 확보하고 글로벌 경쟁력을 갖출수 있는 계기로 삼아야 한다. 구 동독 지역의 환경산업에 대한 투자나 프랑스의 지열 발전 사례 등의 사례를 귀감으로 삼을 수 있다.
-LG Business Insight 1009호
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